Председатель КСП Новосибирской области Елена Гончарова выступила с докладом на совещании Союза МКСО

19 сентября 2024 года в городе Новосибирска прошло заседание президиума и тематическое совещание Союза муниципальных контрольно-счетных органов (МКСО), посвященное вопросам осуществления внешнего муниципального финансового контроля.
В совещании приняли участие председатель Союза МКСО – председатель КСО города Волгограда Александр Мордвинцев, председатель представительства Союза МКСО в Сибирском федеральном округе – председатель КСО города Новосибирска Геннадий Шилохвостов, представители КСО других муниципальных образований. С приветственным словом к участникам совещания обратились представители органов местного самоуправления города Новосибирска.
Председатель Контрольно-счетной палаты Новосибирской области Елена Гончарова выступила на совещании с информацией об особенностях осуществления внешнего муниципального финансового контроля в условиях преобразования муниципальных образований. В своем выступлении она отметила, что основным направлением преобразования муниципальных образований в настоящее время является объединение районов и поселений в муниципальные округа и переход к одноуровневой системе организации местного самоуправления.
В 2019 году в законе о местном самоуправлении была предусмотрена возможность объединения района и поселений по инициативе или с согласия населения, выраженного представительными органами. В 2020 году из Конституции РФ было исключено указание на поселения как на основную территориальную единицу местного самоуправления. С конца 2021 года на рассмотрении в Государственной Думе находится проект закона, предусматривающий обязательное преобразование поселений и районов по истечении переходного периода.
Процесс преобразования в муниципальные округа начался с 2019 года, ежегодно преобразуется до 100 районов. Это намного больше, чем при способе присоединения поселений и района к городскому округу. В ряде регионов переход к одноуровневой системе организации местного самоуправления фактически уже завершен, все районы и поселения преобразованы в округа.
В Сибирском федеральном округе наиболее активно этот процесс про-исходит в Кемеровской области, на начало текущего года из 18 районов остался только 1 с 10 поселениями. В Новосибирской области в этом году 3 района из 30 преобразованы в округа, в 2025 году планируется преобразование еще 8 районов. В Алтайском и Красноярском крае, Томской области также есть подобная практика преобразования.
Мы ежегодно рассматриваем вопросы организации бюджетного процесса на местном уровне, в ходе проверок годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований и тематических проверок использования межбюджетных трансфертов. 10 лет назад палата проводила анализ территориальных и организационных основ бюджетного процесса на уровне сельских поселений. Результаты контроля подтверждают актуальность преобразования муниципальных образований.
Процесс урбанизации, начавшийся более 100 лет назад, все еще продолжается. Общая численность и доля населения сельских поселений сокращается. Причем в 1930-х, 60-х и 70-х годах темпы сокращения сельского населения были гораздо выше, чем сейчас. Как следствие, экономический и кадровый потенциал сельских поселений недостаточен для реализации значимых инвестиционных проектов, самостоятельного решения вопросов мест-ного значения и выполнения всех требований бюджетного законодательства.
Меры по совершенствованию бюджетного процесса преимущественно направлены на централизацию финансовых функций поселений. Уже много лет функционирует единая казначейская система, при которой базовые функции по кассовому исполнению бюджетов осуществляет Федеральное казначейство.
Широко распространена практика, когда на уровень района передаются полномочия финансовых и КСО поселений, а также функции по ведению бухгалтерского учета, определению поставщиков для нужд поселений. Сельские поселения не способны разработать или приобрести собственные информационные системы, для автоматизации бюджетного процесса, учета и закупок используются федеральные или региональные системы.
Тем не менее, муниципальные образования могут передать лишь часть своих полномочий, глубокая централизация и оптимизация возможны только в рамках одного уровня бюджетной системы. При объединении района и поселений не нужно будет проводить ежегодные экспертизы проектов бюджетов, правовых актов и программ поселений, а также внешние проверки годовых отчетов и анализ исполнения бюджетов поселений. Все показатели будут включены в документы муниципального округа.
Это позволит снизить нагрузку на КСО и направить больше сил на выполнение других полномочий, предусмотренных Федеральным законом о КСО № 6-ФЗ. Не секрет, что численность большинства муниципальных контрольно-счетных органов недостаточна для полноценного выполнения всех возложенных полномочий. Необходимо сохранить существующую числен-ность, в том числе добиваться передачи КСО округа штатной численности КСО поселений (при их наличии).
Также следует обратить внимание на региональное законодательство, регулирующее вопросы формирования органов местного самоуправления создаваемых муниципальных округов. На практике обычно перечень должностей муниципальной службы, муниципальных должностей и их денежное содержание для округа устанавливаются равными району.
В качестве стимула для объединения может предусматриваться повышенное денежное содержание для должностей округа. У нас в области увеличение норматива расходов на оплату труда предусмотрено только для глав округов. Но с учетом усложнения структуры объектов контроля и увеличения объема финансовых средств нам удалось обосновать и включить в перечень должностей КСО округа должность «старшего инспектора». Эта должность приравнена к должности инспектора областной палаты. А должность инспектора КСО округа приравнена к должности главного специалиста областной палаты.
Также возникают вопросы, как и когда КСО района преобразуется в КСО округа. Федеральное и региональное законодательство регулирует со-ответствующие вопросы только в отношении глав и депутатов. Органы субъекта федерации проводят выборы представительного органа и главы округа. Со дня начала их работы прекращаются полномочия представительного органа и главы района.
Аналогичных норм в отношении КСО нет. При этом федеральным законодательством установлен закрытый перечень оснований прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов КСО. Поэтому формирование представительным органом округа нового КСО не является основанием для прекращения полномочий старого органа.
Представительный орган округа сформирует КСО округа и примет новое положение о нем. Согласно федеральному закону органы района продолжают осуществлять полномочия до формирования органов округа, правовые акты района продолжают действовать до принятия правовых актов округа.
Представительный орган, администрация и КСО района обладают правами юридического лица. Федеральное законодательство не регулирует, что с ними происходит после преобразования района в округ. На практике обычно органы района ликвидируются, а органы округа создаются как новые юридические лица. При этом органы округа являются правопреемниками органов района, что более соответствует преобразованию, а не ликвидации юридического лица. Также есть примеры, когда вместо ликвидации принимается решение о изменении наименований органов местного самоуправления района, слово «район» заменяются на «округ» с внесением соответствующих изменений в реестр юридических лиц.
Следует учитывать и особенности изменения бюджетной системы при преобразовании района в округ. На практике замена бюджетов района и поселений на бюджет округа происходит не в момент формирования органов округа, а с очередного финансового года. До конца текущего финансового года изменения в бюджеты района и поселений, их исполнение, формирование и утверждение отчетности будут осуществлять органы округа. Эти вопросы обычно регулируются в законах субъекта федерации о преобразовании муниципальных образований.
Соответственно в следующем после преобразования финансовом году КСО округа нужно будет провести внешние проверки годовых отчетов и от-четности бюджетов района и поселений, но представить заключения уже в представительный орган округа.