Председатель КСП Новосибирской области Е.А. Гончарова выступила с докладом на заседании отделения СКСО при Счетной палате РФ в Сибирском федеральном округе

Заседание отделения Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации в Сибирском федеральном округе состоялось 14 марта 2018 года в городе Томске. В его работе приняли участие: руководители и сотрудники контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, заместитель Губернатора Томской области – начальник Департамента финансов А.М. Феденев, заместитель Губернатора Томской области – начальник Департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений Администрации Томской области А.В. Шестаков и руководители муниципальных контрольно-счетных органов Томской области.

Основной темой заседания была «Оценка эффективности программного бюджета. Опыт и перспективы».

С докладом «Разработка и реализация государственных программ в Новосибирской области» на заседании выступила председатель КСП Новосибирской области Е.А. Гончарова. Она сказала, что внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части разработки и реализации государственных (муниципальных) программ, принятие Федерального закона о стратегическом планировании стало основой нового этапа развития социально-экономического и бюджетного планирования. В 2013-2015 годах во многих субъектах Российской Федерации осуществлен переход к формированию структуры бюджетов на основе государственных программ, основная часть расходов бюджетов субъектов Российской Федерации включена в состав государственных программ. С 2016 года формирование бюджетов субъектов РФ в программной структуре на основе госпрограмм стало обязательным требованием БК РФ (п.3.1 ст.184.1).

Вопросы деятельности контрольно-счетных органов в условиях перехода на программный бюджет рассматривались (три года назад) на межрегиональном совещании Отделения Совета КСО в СФО, прошедшем в г. Новосибирске 17 марта 2015 года. Проектное планирование и его эффективность в бюджетном процессе также рассматривалось с участием членов Президиума Совета КСО на Петербургском международном экономическом форуме в 2017 году.

Общий вывод, который можно сделать по итогам опыта разработки и реализации программного бюджета на федеральном уровне и во многих субъектах РФ заключается в том, что программы не стали инструментом повышения эффективности государственного управления. Процедуры разработки, рассмотрения и утверждения, изменения государственных программ слишком сложные. Из-за этого их применение не позволяет ни повысить прозрачность бюджетного процесса, ни обеспечить оперативное принятие управленческих решений. На федеральном уровне уже реализуется ряд поручений по изменению формата и подходов к реализации государственных программ, на основе принципов проектной деятельности.

В Новосибирской области госпрограммы стали разрабатываться с 2013 года, еще до принятия новой редакции ст.179 БК РФ и Федерального закона о стратегическом планировании, в которых был предусмотрен этот вид документов. Большинство из них было принято в конце 2014 – начале 2015 года. При этом в 6-ФЗ полномочие КСО по проведению финансово-экономических экспертиз проектов госпрограмм было предусмотрено еще в 2011 году.

В 2012 году Правительство НСО при разработке порядка формирования госпрограмм учитывало необходимость участия палаты и предусмотрело направление проектов госпрограмм на экспертизу за 14 дней до заседания Правительства, на котором они будут рассматриваться. Первоначально участие Законодательного Собрания НСО в рассмотрении госпрограмм не предусматривалось, и наши заключения на проекты профильными комитетами не рассматривались.

Но в 2014 году в областном законе о социально-экономическом планировании было предусмотрено обязательное направление проектов госпрограмм на согласование в Законодательное Собрание за 30 дней до заседания Правительства. Поэтому частыми были случаи, что профильный комитет уже рассмотрел проект (без нашего заключения), а в палату проект поступил лишь после этого. Единые сроки направления проектов в палату и Законодательное Собрание были установлены в конце 2015 года.

Госпрограммы впервые были включены в наименования целевых статей областного бюджета на 2014 год. Уже тогда на них приходилось более 70% расходов. Но большая часть госпрограмм представляла собой переименованные ранее действовавшие долгосрочные и ведомственные целевые программы (которых было более 100). Другие ДЦП и часть ВЦП формально были включены в состав нескольких новых госпрограмм (фактически оставаясь отдельными документами). Позже после методических писем Минфина РФ все ранее действовавшие ДЦП были отменены, новые госпрограммы были сформированы на иных принципах.

В областном бюджете осталось несколько ВЦП, не включенных в госпрограммы, их доля в расходах меньше 1%. На госпрограммы (в настоящее время их 35) последние годы приходится более 95% расходов областного бюджета.

Следует отметить, что Федеральный закон о стратегическом планировании дает определения государственных и муниципальных программ, при этом для региональных и муниципальных программ это определение отличается от федеральных. Так, исходя из определения, в федеральных программах должны рассматриваться инструменты государственной политики и ключевые государственные функции. Определения региональных и муниципальных программ таких терминов не содержат. При этом интеграция в программе всех инструментов государственного регулирования (правовых, налоговых, тарифных и др.) должна была стать одним из основных отличий государственных программ от долгосрочных целевых программ, обосновывающих разработку новых документов взамен уже существующих.

Конкретных требований к содержанию и порядку разработки госпрограмм субъектов РФ и муниципальных программ федеральное законодательство практически не устанавливает. На практике в субъектах РФ и муниципальных образованиях за основу часто берутся федеральные порядок и методические рекомендации, при этом некоторые принципы из федеральных документов могут не включаться. Например, в Новосибирской области, не предусмотрено включение в госпрограммы распределения финансирования по мероприятиям. Детализация мероприятий и распределение финансирования утверждается в виде планов реализации госпрограмм приказами их заказчиков. В результате госпрограммы оказались более обобщенными (менее конкретными) документами, чем существовавшие ранее целевые программы. Как следствие, в законе об областном бюджете в отличие от федерального также отсутствует распределение расходов по мероприятия госпрограмм (в перечень целевых статей расходов включаются только наименования госпрограмм и их подпрограмм).

В ходе экспертиз проектов госпрограмм нами выявляется довольно большое число других недостатков, в том числе не включение отдельных целей и приоритетов государственной политики, отсутствие описания инструментов государственного регулирования и механизма реализации госпрограммы, недостаточное количество объективных и сопоставимых целевых индикаторов. В финансовой части предмет экспертизы фактически отсутствует, поскольку, как уже было сказано, в госпрограмме есть лишь общий ее объем финансирования. Вместе с тем, в областном порядке предусмотрено, что вместе с госпрограммами утверждают порядки предоставления субсидий юридическим лицам и межбюджетных трансфертов на их реализацию. И довольно много замечаний в ходе экспертизы появляется по этим приложениям, в т.ч. по наличию в них коррупциогенных факторов.

Исходя из положений БК РФ на момент внесения проекта бюджета наличие утвержденной госпрограммы или проекта ее изменений с соответствующими объемами финансирования, не требуется. Госпрограммы приводятся в соответствие с бюджетом после его принятия (и эта норма несколько лет приостанавливалась). По БК РФ вместе с проектом бюджета требуется предоставлять только изменения паспортов госпрограмм. Это существенно уменьшает прозрачность бюджетного процесса, поскольку на момент рассмотрения проекта бюджета отсутствует документ, раскрывающий на достижение каких целей и результатов планируется направить бюджетные средства.

Для решения этой проблемы в областном законе о бюджетном процессе была предусмотрена норма о том, что на момент внесения проекта бюджета на сайтах заказчиков госпрограмм должны быть размещены актуальные проекты изменений госпрограмм. В прошлом году уже больше половины заказчиков это требование выполнили. Хотя отсутствие распределения финансирования по мероприятиям не позволяет получить полную информацию из этих проектов. Законодательное Собрание тоже видит эту проблему и прорабатывает с Правительством НСО способы раскрытия дополнительной информации в обоснованиях бюджетных расходов.

Последние два года по поручению Губернатора НСО областные органы исполнительной власти провели большую работу по реализации предложений палаты и внесению соответствующих изменений в госпрограммы. В соответствии с регламентом взаимодействия исполнительные органы создают рабочие группы для выработки решений по реализации наших  предложений с обязательным включением представителей палаты. В пояснительных записках к проектам изменений госпрограмм также указывается, что соответствующие изменения вносятся для реализации предложений палаты.

Министерство финансов НСО и Министерство экономического развития НСО начали работу по включению мероприятий госпрограмм в перечень целевых статей областного бюджета. Первоначально планировалось сделать это с 2018 года. Но мы сразу предупреждали, что для этого потребуется изменить подходы к формированию состава мероприятий. Подходы в разных госпрограммах сильно различаются и включение мероприятий госпрограмм в бюджет приведет к его несопоставимости. Поэтому изменение принципов формирования целевых статей расходов областного бюджета планируется с 2019 года с одновременной переработкой структуры мероприятий госпрограмм.

Одной из основных проблем, препятствующих эффективной реализации принципов программного бюджета, на наш взгляд, является отсутствие оперативного механизма корректировки деятельности заказчиков и исполнителей госпрограмм. После каждого изменения бюджета требуется внести изменения в большое количество госпрограмм. При этом процедуры согласования с профильными министерствами и комитетами, юридической, антикоррупционной, финансово-экономической экспертизы, оценки регулирующего воздействия с учетом установленных сроков занимают гораздо больше 1 месяца. Поскольку последние изменения бюджета, как правило, утверждаются в декабре, внесение изменений в госпрограммы до конца текущего года становится практически невозможным. По большинству госпрограмм изменения в параметры текущего года вносятся уже в следующем году, когда исполнение утверждаемых показателей уже завершилось.

Сложность и продолжительность процедур утверждения и изменения госпрограмм подталкивает исполнительные органы к упрощению их содержания, исключению из них существенных положений, что отрицательно сказывается на прозрачности бюджетного процесса. В частности это является основной причиной, почему в Новосибирской области, госпрограммы формируются без распределения финансирования по мероприятиям. Необходимость проведения экспертиз большого числа проектов изменений госпрограмм также является актуальной проблемой для КСО. Поэтому, например, мы активно используем практику завершения экспертизы без составления заключения в случае незначительности (несущественности) изменений. О результатах прекращенной экспертизы заказчики госпрограмм информируются письмом палаты. Так за 2017 год было составлено 14 заключений на проекты изменений госпрограмм и направлено 72 письма.

Значимых примеров переформатирования госпрограмм на принципах проектной деятельности пока нет. В Новосибирской области один из приоритетных проектов (Безопасные дороги) утвердили в виде подпрограммы существующей госпрограммы развития автодорог. Но в таком случае приоритетный проект унаследует все недостатки работы с госпрограммами. На федеральном уровне, насколько нам известно, прорабатывается обратный вариант, преобразования госпрограмм в приоритетные проекты. Хотя в этом случае нужно будет решать проблему повышения прозрачности проектной деятельности. По большинству приоритетных проектов доступны только их краткие паспорта. Все основные документы принимаются проектными комитетами. Да, это очень оперативный механизм, но без постоянного участия в работе проектных органов получать всю необходимую информацию для контроля за их реализацией невозможно. Кроме того, приоритетные проекты нужно будет встраивать в бюджетный процесс, и предусматривать механизмы обратной связи (внесения изменений в бюджет исходя из задач проекта и в проект исходя из возможностей бюджета).

Одним из способов повышения эффективности и прозрачности программного и проектного методов, на наш взгляд, могла бы быть более полная интеграция проектов и программ в бюджетный процесс. Если мероприятия госпрограмм и приоритетные проекты будут включены в наименования целевых статей бюджета и в обоснования к проекту бюджета, то будут обеспечены прозрачность механизмов распределения бюджетных средств, участие в нем депутатского корпуса и общественности. В этом случае процедуры согласований и экспертиз могут осуществляться на стадии рассмотрения проекта бюджета и его изменений. Процедуры утверждения и изменений соответствующих программ и проектов могут быть существенно упрощены.